Как приблизить власть к народу

Народ и власть.… Каким образом должны складываться взаимоотношения между ними? Вопрос этот не случаен, т.к. относится к категории «вечных». В разные исторические времена проблема «власть – общество» вставала на повестку дня, многие общественные деятели, которых не оставляла мысль о величии и высоком предзнаменовании России, старательно и упорно корпели над ее решением.

Историческая реальность была другой: абсолютная самодержавная власть в царской России, сталинская диктатура в советской России, душная пора «развитого социализма» в годы застоя. В подобные годы и рождались печально знаменитые пословицы и поговорки: «Дьяк у места, что кошка у теста», «Высоко Бог, далеко царь», «Закон что дышло: куда повернешь, туда и вышло» и др. А пословицы и поговорки надолго удерживаются в памяти.

Россия в силу своих специфических особенностей является страной, в которой очень сложно приживаются демократические порядки и традиции. И хотя на путь осуществления радикальных реформ Россия вступила более десятка лет назад, истинного народовластия в нашей стране нет и по сей день.

Взаимоотношения общества и власти в современной России, на мой взгляд, весьма актуальны. Как максимально приблизить власть к народу? Дать власть в руки народу. Сделать это не так, чтобы просто создать иллюзию народовластия, а так, чтобы каждый человек почувствовал себя участником политических отношений, чтобы осознал, что его собственное будущее, будущее его страны, находится в его руках. Если граждане государства политически грамотны и ответственны, а власть это осознает и создает условия для претворения в жизнь народной инициативы, то проблема отчуждения власти и народа будет решена.

Для реализации этой задачи провозгласить в основном законе страны положение о том, что «Источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», явно недостаточно. Необходимо создать условия, при которых принцип народовластия станет объективной реальностью.

Такие условия в УОБАО создала реформа местного самоуправления, начатая по инициативе главы администрации округа В.Г.Малеева.

Эта реформа была начата в декабре 2003г. созданием на местах новой системы органов местного самоуправления – муниципальных образований (в дальнейшем МО) с предоставлением им широких прав и полномочий.

Реформа была начата в ходе социального эксперимента в УОБАО. Это означало, что округ делает очень важный и значимый шаг вперед в развитии демократических отношений в РФ, выступая, тем самым, застрельщиком в большом государственном деле. Казалось, все идет по намеченному плану, но летом 2004г. начинается свертывание реформы. Прокуратурами районов УОБАО были приняты решения о признании сельских сходов и выборов глав и депутатов МО недействительными.

Напрашивается вывод о том, что реформа была свернута в силу своей несостоятельности. Но ФЗ от 6 октября 2003г. №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» гласит об обратном: введение МО в масштабах уже всей страны является обязательным уже с 1 января 2006г. Это означает, что реформа не свернута, а только приостановлена на полтора года.

В связи с этим возникает ряд вопросов: каковы реальные результаты реформы местного самоуправления? Есть ли смысл в дальнейшем ее осуществлении в масштабах всей страны?

Чтобы найти ответы на эти волнующие меня вопросы, я поставил задачу рассмотреть сущность реформы на примере деятельности МО «Казачье», выявить достоинства и недостатки данной реформы, сопоставить статус и объем полномочий сельской администрации и МО.

Анализ уроков и результатов реформы местного самоуправления в настоящее время, на мой взгляд, представляет большую ценность, т.к. поможет в будущем, когда реформа обретет второе рождение, избежать ошибок и просчетов и извлечь необходимые уроки.

Администрация УОБАО, затевая реформу, вряд ли рассчитывала на ее свертывание. В связи с этим возникает другой вопрос: как в целом можно оценить реформу – шаг вперед или два шага назад?

К реформе местного самоуправления администрация УОБАО начала готовиться, анализируя опыт Агинского Бурятского автономного округа. В августе 2003г. делегация от УОБАО побывала в Аге на научно-практической конференции, посвященной реформе государственного муниципального управления. После возвращения началась кропотливая работа по подготовке к преобразованиям.

Эксперимент начался. 7 декабря 2003г. были проведены выборы глав МО и депутатов Думы местного самоуправления. На территории округа было сформировано 77 МО в том числе 13 МО в Боханском районе. Статус, полномочия и результаты деятельности новых органов местного самоуправления рассмотрим на примере деятельности МО «Казачье».

18 сентября 2003г. в Казачье был проведен сельский сход по вопросу реорганизации сельской администрации в рамках и границах существующей территории в МО. Началом реализации этого масштабного проекта стало проведение 7 декабря 2003г. выборов главы МО «Казачье» и депутатов Думы. Главой МО был избран С.Г.Мутин и шесть депутатов соответственно избирательным округам: Л.И.Мешкова, О.В.Монашевич, Л.В.Потеряхина, А.Л.Ершов, Г.И.Макарова, Л.Н.Кисленко.

19 декабря 2003г. состоялась инаугурация глав МО Боханского района, после чего МО «Казачье» официально приступило к работе. 30 декабря 2003г. решением Думы был принят «Устав МО «Казачье» Боханского района Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» (в дальнейшем Устав), разработанный в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами УОБАО. Это был очень важный шаг, т.к. Устав – основополагающий нормативно-правовой документ, имеющий высшую юридическую силу, в соответствии с которым принимаются все остальные акты органов местного самоуправления.

За первый квартал 2003г прошло оформление документов на внесение в единый государственный реестр и постановке на налоговый учет. После завершения регистрации МО «Казачье» приступило к работе в новом качестве.

В результате реорганизации существенно изменился статус МО по сравнению со статусом сельской администрации. «Положение о Казачинской сельской администрации» гласит: «Сельская администрация как орган местного самоуправления решает все вопросы местного значения, исходя из интересов населения».

В Уставе МО «Казачье» его статус определяется так: «МО «Казачье»… является самостоятельным муниципальным образованием, … обладает экономической и финансовой самостоятельностью в соответствии с действующим законодательством». Таким образом, в Уставе определено важнейшее преимущество МО – оно получило возможность самостоятельно определять приоритетные направления своего экономического развития, и, что особенно важно – распоряжаться по своему усмотрению финансовыми потоками, поступающими в местный бюджет.

Существенно расширены, согласно Уставу, вопросы местного значения сравнительно с сельской администрацией. Так, например, к ведению МО относятся: принятие и изменения Устава МО, контроль за его исполнением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью МО; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, решение других финансовых вопросов местного значения.

Все это свидетельствует о том, что положение регионов в системе органов государственной власти за счет расширения полномочий органов местного самоуправления значительно укрепилось.

Радикально изменилась после реформы и структура местного самоуправления. Органами местного самоуправления МО «Казачье» являются: Дума МО, Глава МО, администрация МО.

Уникальной особенностью новой структуры явилось рождение на селе представительного органа власти – Думы.

Факт появления на местах органа власти, обладающего правом законодательной инициативы, на мой взгляд, трудно переоценить. Теперь жители села заинтересованные в повышении уровня жизни в МО, могут выбрать в Думу среди односельчан тех, которым они доверяют решение наболевших в регионе проблем. Жители села имеют право обращения к депутату Думы с наказами, а депутат, в свою очередь, должен их рассмотреть и принять надлежащие меры к обеспечению законных прав граждан, защиты их чести и достоинства. Это, безусловно, налагает большую ответственность на депутатов Думы, т.к. они представляют интересы своих избирателей и подотчетны им же. Но главное, на мой взгляд, заключается в том, что в результате такого взаимодействия достигается обратная связь (избиратель – депутат, депутат – избиратель), и, тем самым, власть оказывается максимально приближенной к народу. И это не просто слова, т.к. сама специфика отношений на селе своеобразна: в селе каждый человек на виду (тем более, человек, обличенный властью), и соответственно, ответственность депутата высока. На него обращены взоры односельчан, а не тысяч потенциальных избирателей, и он в ответе перед конкретными людьми за свои действия. А значит депутат, в рамках своих полномочий, не сможет оставаться равнодушным к обращениям жителей своего села. Таким образом, и достигается тот самый политический альянс: народ плюс власть.

Упрочнению данного альянса способствуют широкие полномочия Думы МО, оговоренные в Уставе: принятие Устава МО; утверждение местного бюджета и отчет о его исполнении; принятие планов и программ развития МО; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; установление местных налогов и сборов в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, обсуждению в Думе подлежат все важнейшие вопросы местного значения. По Уставу Дума может создавать постоянные и временные комиссии. На первой сессии первого созыва Дума избрала из своего состава председателя Думы – Л.И.Мешкову и сформировала две постоянно действующие комиссии: комиссию по бюджету (Л.В.Потеряхина, Г.И.Макарова) и комиссию по законодательству и праву (О.В.Монашевич, Л.Н.Кисленко).

Дума МО «Казачье» заседает ежемесячно, заседания созываются Главой МО и проходят, открыто и гласно. Решения Думы, принятые в пределах ее компетенции, имеют юридическую силу на территории МО и обязательны для исполнения всеми гражданами и организациями. За период деятельности Думы было проведено шесть сессий, на повестке дня которых стояли самые актуальные вопросы. Глава МО «Казачье» С.Г.Мутин, давая оценку первому опыту деятельности сельской Думы, охарактеризовал ее как эффективно действующий орган представительной власти. При этом отметил, что в процессе функционирования Думы возникали определенные трудности юридического характера. Ведь, по большому счету, депутаты Думы, да и другие члены местного самоуправления оказались в правовом смысле неподготовлены, что наложило отпечаток на процесс законотворчества.

Дума МО, таким образом, является на селе законодательным органом власти, тогда как администрация МО – исполнительно-распорядительным. Сопоставляя функции и полномочия исполнительного органа сельской администрации и администрации МО, следует отметить, что полномочия последней существенно расширены. Круг деятельности исполнительного органа сельской администрации сводился к регулированию земельных отношений, управлению коммунально-бытовым хозяйством, регулированию планировки и застройки и др., а также к обеспечению на территории сельской администрации выполнения решений вышестоящих органов. Таким образом, сельская администрация несет ответственность перед вышестоящим органом, а не перед жителями своего села.

Администрацию МО формирует Глава МО самостоятельно в соответствии с действующим законодательством, определяет структуру и штатную численность, а также руководит ее деятельностью на принципах единоначалия. Администрация МО «Казачье» осуществляет, в соответствии с Уставом, важные полномочия: готовит проекты постановлений и распоряжений Главы МО и исполняет их; разрабатывает программы и планы социально-экономического развития МО и контролирует их выполнение. Она разрабатывает местный бюджет и обеспечивает его исполнение; управляет и распоряжается муниципальной собственностью в порядке, установленном Думой; исполняет решения, принятые Думой в пределах ее компетенции.

Анализируя данные полномочия администрации МО, в частности последние два пункта, хочется отметить, что администрация МО, осуществляя данные функции, подотчетна Думе. Тем самым достигается согласованное взаимодействие на селе двух ветвей власти – законодательной и исполнительной.

От того, насколько будет прочным и продуктивным это взаимодействие, зависит, безусловно, от третьего составляющего звена местного самоуправления – Главы МО.

Статус Главы местной администрации оделяется в «Положении о Казачинской сельской администрации Боханского района УОБАО» следующим образом: «Глава местной администрации является высшим должностным лицом администрации, представляющий интересы населения и осуществляющий исполнительные, распорядительные функции в соответствии с настоящим положением». Глава местной администрации назначается Главой администрации района, при этом соблюдается ценз оседлости – кандидат на эту должность должен проживать на территории местной администрации не менее года. Глава администрации, в пределах своей компетенции, принимает постановления и распоряжения, обязательные для исполнения на данной территории. При этом пункт 12 «Положения» гласит: «Постановления и распоряжения главы администрации могут быть отменены вышестоящим органом местного самоуправления или судом». Глава администрации может быть отстранен от должности Главой администрации района в соответствии с законом РФ и в случае выражения недоверия большинством населения на территории местной администрации.

Глава МО «Казачье» избирается всем населением МО, обладающим активным избирательным правом, прямым тайным голосованием сроком на 4 года. Глава МО входит с правом решающего голоса в состав Думы, организует ее работу, председательствует на заседаниях Думы, подписывает ее решения, руководит деятельностью администрации МО на принципах единоначалия. Глава МО в праве опротестовать в суде нормативно-правовой акт Думы, если, по его мнению, он противоречит законодательству, другим решения Думы, либо недостаточно обеспечен финансами. Глава МО обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов местного управления.

Следовательно, полномочия Главы МО огромны, но в то же время не безграничны и не грозят превращению Главы МО в местного тирана. Статья 21.7 «Устава» констатирует: «Глава МО подотчетен в своей деятельности непосредственно населению и Думе и несет ответственность за деятельность администрации МО, представляет Думе ежегодный отчет о своей деятельности и работе администрации». Статья 18.7 «Устава» утверждает право Думы выразить недоверие Главе МО при условии, если за это решение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Думы.

Таким образом, Глава МО имеет существенный объем полномочий по сравнению с Главой местной администрации и это возлагает на него большое бремя ответственности, ведь он, выступая связующим звеном, координирует работу органов самоуправления в целом.

Глава МО «Казачье» С.Г.Мутин, несмотря на короткий срок деятельности в данном качестве, зарекомендовал себя с исключительно положительной стороны: компетентный и требовательный работник, настойчивый и тактичный человек, Сергей Георгиевич пользуется на селе большим авторитетом и уважением. Тем самым он оправдывает доверие населения МО «Казачье», отдавшего на выборах 7 декабря 2003г. голоса в его пользу.

Подводя итог исследованию объема полномочий органов местного самоуправления до реформы и после нее, хочется отметить следующее. Реформа местного самоуправления, проведенная В.Г.Малеевым в УОБАО, заложила в регионе огромный потенциал народовластия. Создание на местах представительных органов власти дает народу реальный шанс почувствовать себя в своих населенных пунктах хозяевами положения. Выбрав своих представителей в Думу, они не только представляют им свои права управления, но и получают возможности контроля над органами местного самоуправления, т.к. и Дума и Глава МО, в конечном счете, несут ответственность перед своими избирателями.